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　　| HOME |　>活動記録>>発言録2014年5月9日　衆議院文部科学委員会

地方教育行政法関係の政府案と民主・維新案の2法案の質疑

○青木愛

　生活の党の青木でございます。まず、前回の質疑の積み残しからまず質問をさせていただきます。
　今回の中心的な議論からは若干それるかとは思いますけれども、参考人の皆様の意見を参考にさせていただいてまず質問をさせていただきますが、縦の行政系列の弊害について下村大臣の御見解をお伺いをしたいと思います。
　四月十八日の新藤参考人の陳述の中で、日本の教育行政の特徴を縦の行政系列と呼び、文部科学省、都道府県教育庁、市町村教育委員会事務局、学校長という縦の事務局支配のシステムが制度化されていると。日本の教育行政の一大特徴であるこの縦の行政系列の改革こそが、教育と地域の自治を考える基本に置かれるべきだと考えますと述べられました。
　また、大森参考人は、国と地方の関係にしろ地方自治体と学校の関係にしろ、できるだけ指導助言、これは避けるべきだと思っている。なぜかというと、指導助言というのは曖昧性であって、権力というのは曖昧性に宿るんだという御指摘がありました。曖昧性というのは解釈の裁量なので、だから、ルールとして透明化をして、上から指示すべきことはきちんと指示をする、それ以外は下に任せる、教育に限らず、そういうシステムにしていくべきだと述べられました。
　さらに、貝ノ瀬参考人も、現状で教育委員会と学校との関係の中で指導助言ということはしょっちゅうあるわけで、指導助言については従わないという校長、教員もいるかもしれませんが、今はむしろ上意下達が過ぎて、逆に適応過剰といいますか、主体性を持って、本来自分たちが権限も責任もあるのに、それを行使しないで指示を待つというような風潮があるということはやはり問題だという、三名の参考人からの指摘がございました。
　戦後の地方教育行政については、地方公共団体のみずからの権限と責任のもとに実施されることを基本として、国から都道府県に対して、また都道府県から市町村に対しては、指導助言または援助という非権力的な関与しか行えないこととされてきました。
　しかし、この指導助言というここにまさに曖昧性があり、国から学校に至るまでの上意下達の縦の行政系列の弊害、責任の所在の不明確、国からの権限行使ということが行われている現状だと認識をいたしておりまして、ぜひ、この点に関する下村大臣の御認識と御所見をお伺いをしたいと思います。

○下村国務大臣

　教育行政に関しては、国は、学校教育法や地方教育行政制度など、基本的な制度の枠組みの制定や、学習指導要領等の全国的な基準の制定、地方の教育条件整備に対する財源保障という役割と責任を担うべきものである一方、地方公共団体は、地域の実情に応じて学校を設置管理するなど、実際に教育を実施する役割と責任を担うべきものであり、こうした国と地方の適切な役割分担の相互の協力のもと、教育行政を行うことが必要であると考えております。
　先ほど、参考人の中で貝ノ瀬委員は教育再生実行会議のメンバーでもあるわけで、今も三鷹市の教育委員長をされている中で御発言だというふうに思いますが、同じように、縦の行政系列の弊害という共通認識的な、新藤参考人の陳述の例をおっしゃっておりました。
　権限はあるのに、結果的にある意味ではもたれ合いになっている、あるいは、それぞれの責任がどんなところにあるかということを明確に把握していない、逆に言えば責任転嫁しているというところの構造的な、これは法律上の問題ではなくて体制的な問題があるということは、やはりそれぞれのつかさつかさ、あるいはそれぞれの立場立場でもっと意識をしていただかなければならない課題であるというふうに思います。
　今回の改正案におきましては、首長による教育長の任免や大綱の策定のほか、総合教育会議の設置を規定しておりまして、これによりまして、今まで以上に、各地方公共団体において、より一層民意を反映した教育行政の推進が図られるというふうに考えております。

○青木愛

　ありがとうございます。まさに今下村大臣がおっしゃった、指導助言という曖昧性の中、そこに宿る責任のもたれ合い、責任転嫁、こうした現状を解消するためにも、体制的な問題だと今指摘がございましたけれども、さらに踏み込んで、やはり、国と都道府県と市町村の役割分担の明確化が必要だというふうに考えます。
　五月七日の参考人質疑の中で、穂坂参考人から、国と都道府県と市町村の役割をどうするべきか、あるいは首長と教育長、教育委員会との関係をどうするべきか、役割分担が不明確でありますと、いつまでたっても実態的には変わらないという御指摘がございました。
　また、梶田参考人からは、国と都道府県、市町村、これらの役割分担をもう少しはっきりさせなきゃいけないだろう。ただ、具体的となると、教員の人事権と給与負担の問題も非常に難しく、先生が町には行きたがるが、なかなか僻地には行きたがらない。こうした問題もあり、原理原則の問題も大分議論をしたが、なかなか現実には進まないという趣旨の御答弁もございました。
　さらに、中嶋参考人からは、国の役割は、富の再配分としての教育が成り立つような条件整備をすることに国の主たる責任があるというふうに述べられました。
　それぞれのお立場、主義主張から御意見を伺って、大変興味深く拝聴いたしました。
　いずれにしても、この役割分担を明確にするという観点においては、この三名の参考人からは一致した御意見というふうに承りました。
　指導助言という曖昧なものではなくて、むしろそれぞれの役割分担を明確にすることが、地方の主体性また地域に開かれた学校になるための改革の第一歩であるというふうに私も共感をいたします。
　国も、義務教育にしっかりと責任を持って国としての責任をしっかりと果たすという方向性での改革、この点について大臣の御所見をお伺いをしたいと思います。

○下村国務大臣

　特に義務教育については、国が、全国公正公平な、そして、財源的にもそれから人材的にも、できるだけ責任を持ってバランスよく対応できるような条件整備をまず整えるということが必要であるというふうに思います。学習指導要領等、国で定める基準は定める。しかし、できるだけ現場に近いところに権限を移譲するような形をとっていくということによって現場対応ができるようにするということをしていくことが、学校の活性化につながってくることだというふうに思います。
　そのために、今おっしゃったように、できるだけ例えば教員の人事権も、設置主体、つまり市町村にできるだけ移譲する、県費負担の教員を市町村にするということは、中核都市等が望んでいることでもありますし、政令指定都市は既にそうなっていますが、そのようにしていくという方向性については政府全体としても進めているところでありますが、一方で、自治体によっては、今御指摘があったように、僻地とか島嶼、島を抱えている県等では、そのことによって逆に優秀な先生が都市部だけに集まってしまって、僻地や過疎地に優秀な先生を配置できなくなるから、ぜひそれは県費負担として残してもらいたいということも言われておりまして、なかなかこれは、一律にするということによるマイナス点も出てきますから、それぞれの地域地域に応じながら、しかし、できるだけ学校現場に近い形に裁量権を持たせるような仕組みを考えていくということが、結果的に教育現場の活性化につながっていくというふうに思います。

○青木愛

　ありがとうございます。まさに都市部と地方の教育行政における人材確保の格差ということで、これも仙台市長から公聴会の折に指摘がございました。政令指定都市においては、指導主事を初めとする事務局の体制の充実も図ってきた。基礎自治体の中には、町村など、事務局の体制を堅固なものにするには人員的にも大変厳しい規模の自治体がありますと述べられていました。
　梶田参考人からも、地方がとにかく大変だというお話もございました。
　そして、次回参考人と予定されています小松さんのＮＨＫの「視点・論点」の御発言の中にも、事務局機能の柱となる教育専門職の指導主事、これを育成できるかどうかが鍵だ。現状では、指導主事の人数が少なく、その能力にばらつきも見られる。首長が主宰する総合教育会議も、議論の基盤となる情報を収集し、円滑な進行を支えるのは、学校現場と日常的に接している指導主事だという指摘がございます。
　平成二十三年の教育行政調査によりますと、全国で九百十二の市町村教育委員会で指導主事の数がゼロ、つまりいないという結果になっています。約千八百の市町村の中で約半数が指導主事を置いていないということであります。これは、人手不足の地方のまさに象徴的な数字だというふうに考えます。
　教育行政の人材確保という観点から、指導主事等の都市部と地方の格差、これをどのように今後補っていくのか、国としてどのような対応をされていくのか、お伺いをいたします。

○前川政府参考人

　平成二十三年度地方教育行政調査によりますと、平成二十三年五月一日の時点で、教育委員会事務局の職員数が十人以下の市町村が四百九十三、また、指導主事が置かれていない市町村、一部事務組合を除きますと、市町村で数えたときに六百二十五ございます。このような市町村では、事務体制が脆弱であるために、学校指導などが必ずしも十分に行き届いていないということが課題でございます。
　今年度の地方財政措置におきまして、都道府県の教育委員会における指導主事の地方交付税措置につきまして、十五名から二十一名への六名分の増員をすることとしております。これによりまして、都道府県教育委員会による市町村教育委員会に対する支援の強化、これを通じまして、市町村教育委員会の学校指導体制の充実も図ってまいりたいと考えております。
　また、文部科学省といたしましては、市町村の教育委員会における指導主事の配置の促進に努めてまいりまして、地方財政措置の活用や市町村教育委員会に対する必要な助言等を通じまして、小規模な市町村における体制強化を図ってまいりたいと考えております。

○青木愛

　ありがとうございます。もう一点、教育委員会の事務局における専門家である指導主事の育成、研修はどのように行われていて、国としてどのように評価をしているか、お伺いをいたします。

○前川政府参考人

　各都道府県教育委員会等におきましては、指導主事として必要な専門的知識や指導技術の習得のために、例えば、新任の指導主事を対象とした研修、また、授業改善など都道府県の重点施策にかかわる研修、また、都道府県教育委員会、教育事務所、市町村教育委員会の指導主事を対象とした教科別の研修、こういった研修をそれぞれやっているところでございます。
　また、文部科学省といたしましても、独立行政法人教員研修センターにおきまして指導主事等を対象とした研修を実施するなどの取り組みを行ってきておりまして、今後ともこのような取り組みをさらに進めてまいりたいと考えております。

○青木愛

　ありがとうございます。人材確保の観点からさらにもう一点、お伺いをいたします。
　今国会冒頭の質疑の中で、少人数教育等の推進を掲げた教師力・学校力七カ年戦略の発表がございまして、平成二十六年度の概算要求に盛り込みましたけれども、それが残念ながら組み込まれなかったということで、対前年で初めて教職員の総数がマイナスになりました。加配ではなくて、やはり、これまでの王道であります、中長期的な視野に立っての人材確保が必要だというふうに考えます。毎年何名の先生が来てくれるかわからない、そうした不安定な環境ではなく、三年、四年、五年先を見越した計画を立てられるということは、まさに地方にとって、先の動きが見えるメリットがあるというふうに考えます。
　来年度、二十七年度の概算には、この教師力・学校力七カ年戦略の趣旨がどのような形で盛り込まれていくのか、今後の対応について下村大臣にぜひお伺いをさせていただきたいと思います。

○前川政府参考人

　事務的な経緯について申し上げますが、平成二十六年度概算要求におきましては、教師力・学校力向上七カ年戦略における教職員定数の改善増三万三千五百人の初年度分といたしまして、三千八百人の定数改善の要求を行ったところでございます。
　しかしながら、平成二十六年度予算案におきましては、少人数教育の推進のための定数改善は財務省の理解が得られず、児童生徒の減少に伴う自然減を除く教職員定数につきましては、初めて、十名ではございますけれども純減となったということでございまして、残念な結果でございました。
　ただ、学校統合を支援することで生まれる定数などを活用いたしまして、小学校英語の教科化への対応でありますとか、いじめ、道徳教育への対応、特別支援教育の充実など、個別の教育課題への対応に必要な教職員定数の改善は計上したところでございます。
　文部科学省といたしましては、平成二十七年度に向けましても、教師力・学校力向上七カ年戦略の考え方を踏まえつつ、中長期的な教職員定数の改善計画を進めていく必要があると考えておりまして、義務教育標準法の改正を含め、予算要求に向けて検討してまいりたいと考えております。

○青木愛

　ありがとうございます。まさにこの少人数教育の推進というのは、いじめ対策としても大変重要な施策だというふうに思っておりまして、ぜひ、今後に向けた下村大臣のまた御決意もお伺いできればと思います。

○下村国務大臣

　二十六年度の概算要求においても文部科学省と財務省で対立した大きなテーマが、この教職員確保の問題であります。
　財務省は、子供の数が減っている、同時に統廃合が進んでいる、だから当然学校の教員の数も減らせという考え方であります。我々の方は、社会が高度化、複雑化し、例えば発達障害等、いろいろな子供たちがかつてに比べて存在をしている。また、非常に教員が多忙感がある。子供と向き合う時間が前よりも少なくなったという話もよく聞きます。そういう意味で、一人一人の教員がより子供たちに向かい合う時間をつくるという意味では、今まで以上に教職員の充実をすることは、我々は非常に必要なことだというふうに思っております。
　それだけでなく、今、局長からお話がありましたが、例えば小学校英語の対応ということでありますが、小学校三年生から英語教育の導入を図っていきたいと思っておりますが、例えばこのことについても、既存の担任教員がそれでは英語を教えられるというような簡単なことではなくて、特に小学生の英語であれば、受験英語的な、文法的な英語を教えればいいということでなく、相当ネーティブな、発音も含めて相当小学校の先生が英語教育については研修をし直すか、あるいは外国人の補助教員を入れるか、英語における相当なシフトをしていく。小学校だけでも全国に二万校あるわけでありますから、一校に一人教員を配置しても、二万人必要なわけであります。
　こういうようなことと、それから、先ほどちょっといじめ問題が出ておりましたが、こういうふうな対応も必要だと思いますし、そうすると、既存の教員でサポートできない部分の新たなそういう部分を入れながら、同時に、この義務教育定数改善を図るということを考えると相当な学校の先生の数が必要になってきますので、トータル的に、戦略的に、学校現場において一番必要な教員補強はどういう形かということを考えながら、しかし、子供を第一義的に考えながら、より成果、効果の上がる教員配置の拡充についてぜひ考えていきたいと思っております。

○青木愛

　ありがとうございます。ぜひ、次回のまた下村大臣の御尽力を心からお願いを申し上げておきたいと存じます。
　最後の質問になるかと思いますが、またちょっと質問を残しますけれども、行政の縦系列のこの指導助言による曖昧性、これに根差したその弊害、その解消が根本改革であるという認識から、国の役割、地方の役割、これを明確にする必要があるというふうに考えます。
　さらに、人材確保の観点から、中でも都市部と地方に大きな格差があるというその問題意識から、生活の党としまして、やはり義務教育の最終責任は国にあるという考え方の方向性として、教育は人であり教員であるという考えから、国は教員の身分保障をする、そして教育の水準を維持する、これを国の役割として、教育の機会均等と教育水準の維持向上のために、全国的な見地からその人材が確保されるよう、教師の身分保障は国が行い、義務教育国庫負担のさらなる充実を図っていくべきだというふうに考えます。
　現行の県費負担制度においても国庫負担が今三分の一でありますが、残りも交付税として国から県に交付をいたしております。交付税は地方の自主財源ではありますけれども、その根拠どおりの趣旨とすれば、実質国から一〇〇％手当てしているとも言えなくもないというふうに考えます。
　前回の質疑の中での下村大臣の御答弁の中で、義務教育については国が責任を持つ、責任を持つという究極のあらわれとして一〇〇％国庫負担にすべきではないか、財源的には国がもっときちっと責任を担保することによって、過疎地や離島、そういうところについても十分な人材確保が行われるようなことを国が考えるべきではないか、根底の考えとしてはそのとおりだと思うという御趣旨の御答弁をいただきました。下村大臣とその点についての認識を共有でき、大変心強く感じております。
　一方で、地方分権の流れの中での行財政改革の観点からは、また、国立の小中学校ではないのに教員だけ国家公務員という、形態的に整合性が合わないという点の指摘もあわせてございました。
　現在、教職員の人事権者と給与負担者を一致をさせるということで、まず政令指定都市から進められており、これから中核市にも進められる、その検討が行われている状況にはありますけれども、まさに下村大臣が認められているような、教員の身分保障そして教育の地方分権、これを両立するには、法制度上乗り越えなければならない側面があろうかとは思いますけれども、ぜひ、生活の党といたしましては、教員の身分保障そして教育の地方分権のそれぞれの推進こそが、今後の教育行政改革の方向性であるというふうに考えております。
　今後のことでありますけれども、また、本改正案の関連施策の立案に当たって、次の点に留意をしながら、その達成に向けて取り組んでまいりたいというふうに思っております。
　一点目は、今申し上げた、国が義務教育に従事する教員の人件費全額負担をして学校の教員の身分を尊重するということでございます。
　二点目として、国は、義務教育に関し、地方公共団体が行う自主的かつ主体的な施策に配慮し、地方公共団体は、義務教育に関し、国との適切な役割分担を踏まえつつ、地域の特殊性に応じた施策を講じる。
　三点目として、全ての教育の原点である家庭教育を行う父母、その他保護者を社会全体で支えるため、それらの者に対する支援を積極的に行う。
　四点目として、家庭及び地域社会が緊密に連携し、地域社会における教育を推進する。
　五点目として、学校は体験活動等の機会を提供し、家庭及び地域社会はこれに積極的に参加するよう努める。
　以上のような基本的な施策を具体化しながら、その達成に向けて取り組んでまいりたいというふうに考えておりますが、最後に下村大臣の御所見、御見解をぜひお伺いをさせていただきまして、質問を終わらせていただきたいと思います。

○下村国務大臣

　今おっしゃったその五点の方向性は、認識を共通するものでありまして、ぜひそういう方向性に進むべきだというふうに思いますが、しかし、一番目の義務教育国庫負担一〇〇％ということについては、相当これはハードルが高い話でございまして、平成十八年の三位一体改革の中でこの義務教育費国庫負担制度については、国庫負担を二分の一から三分の一にすることによって、地方分権の一環から、義務教育についても地方自治体が責任を負うという形をとったという経緯がございます。
　もちろん、地方自治体が設置主体ですから、責任ある体制をとるような方向性ということについては、その方向性については理念を共有するものでありますけれども、一方で、義務教育国庫負担を一〇〇％にするというときに、その地方分権との考え方との整合性をどうするのか、その辺の整理はあるかというふうに思いますが、ただ、国の責務として、義務教育ですから、憲法でも書いてあることですので、国が財源については責任を持つ。財源を責任を持つという意味では、義務教育国庫負担も国が一〇〇％責任を持つというようなことが私はあるべき形としては望ましいのではないかというふうに思いますし、その考え方と地方自治法との整合性をこれからどうするかということについては、これは文科省だけのことではありません、かなりいろいろな省庁にまたがる話でもありますが、ぜひ、体系的な中、議論を深めてまいりたいと思います。

○青木愛

　質問を終わります。ありがとうございました。